WTO農業談判 台灣能守不能攻
陳慧屏
2005/12/22 第509期
自由貿易已經是無法阻擋的長期趨勢,守勢雖然不見得對我們有利,但也只能做到爭取較高的彈性,加長調適的時間,把台灣農業的衝擊減到最低。

WTO香港部長會議經過六天五夜的密集諮商,農委會主委李金龍談起此次結果說道:「該守的,到目前為止我們是守住了。」一句話道盡國際談判的無奈,應驗俗話所言:「國際談判靠的是情勢,而非說理。」


G10會員  彌補劣勢


WTO的基本理念要求逐步開放市場及促進公平競爭,攻防之間就靠國際談判。而台灣一方面國際處境艱難,形勢比人強;另一方面做為小農國家,農產品生產成本過高,李金龍說:「我們沒有『攻』的本錢,只能盡量守住。」而自由貿易已經是無法阻擋的長期趨勢,李金龍自認採取務實做法:「我不認為WTO的談判會對守勢國家有利,我們只能盡量爭取比較高的彈性,把台灣農業的衝擊減到最低,爭取較長的調適時間。」


不幸中的大幸是,台灣在兩年前與瑞士、日本、韓國、挪威、冰島、以色列、模里西斯、列支敦斯登等國組成G10集團(保加利亞現已加入歐盟,G10只剩九國)。在WTO多達一百五十個會員國裡,G10雖然僅有九個國家,占世界人口三%,但卻是主要的糧食進口國家,進口了全球二○至三○%的糧食,仍具相當的影響力。換句話說,G10是WTO主要的防守國,立場在於主張農業的多功能性│農業不是只有貿易層面,還攸關糧食安全、生計安全及鄉村發展,G10會員雖然願意進一步開放市場,但也要爭取更多的彈性。G10成員之間平日即頻繁集會諮商,甚為活躍,在國際農業談判上形成堅實的聯盟。農委會駐日內瓦參事張淑賢嫻熟國際農業談判事務,她分析,除了美國或歐盟這種超級強勢國家,一般國家如果想憑一己之力從事國際談判,難逃遭邊緣化的危機,就連巴西這樣的農業出口大國,也要透過G10來斡旋,因此加入G10可說大大彌補了台灣國際地位的劣勢。


農業政策  缺競爭力


在WTO部長會議期間,雖然多達四、五百名部長級資深官員齊聚香港,但實際的會議結論是透過「密室會議」達成共識,只有二十來位代表得以參加,而瑞士及日本則代表所有G10國家進入密室協商,台灣的立場和期待也是透過這兩個國家傳達。整體而言,G10在此次會議發揮了積極的功能,例如對於敏感商品及關稅上限的提案,本來不利於糧食進口國,但透過G10運作,並未當場做成決議,留待下一回合協商,張淑賢說:「至少把這些傷害控制下來了。」


WTO香港部長宣言主要在針對早先通過的大致方向,進一步加以補充或詮釋。其中與台灣最攸關的在於「境內支持」的消減(稻米保證收購即為境內支持的一種措施),分為三個級距,其中台灣屬於削減幅度最小的級距,影響也較小,但實質的消減公式和數字仍未談定。李金龍指出,真正的談判實戰階段在明年一至四月,到了四月底,各國便要議定農業減讓模式。他並再三強調不願對此次結果做任何價值判斷,只是意味深長地說:「市場只要一打開,對台灣不會有壞處,但也不見得立即有好處。」


然而清大動力機械工程學系教授彭明輝倒不這麼看待香港部長宣言,他說:「雖然談定的只有談判架構,但最終的結果已經浮現。」彭明輝看到的結果就是,如果持續依循目前的WTO態勢和農委會政策,十年後,台灣的中低收入戶將沒飯吃。彭明輝研究WTO對台灣農業的影響投入甚深,曾親身訪談稻農,所說的並非單純社運人士的意氣之言。


彭明輝指出,台灣農業使用的肥料比其他國家貴上三倍,稻米的產地價格和零售價格差了一倍,農民飽受上、下游雙重剝削,而農委會計算農民工資是以泰國、越南、浙江為標準,除了保證價格收購的額度之外,其餘產出都是「嚴重不敷成本」。彭明輝語帶諷刺地說:「千萬別說台灣農業沒有競爭力,台灣農業的工資和技術絕對有競爭力,但是農業『政策』沒競爭力。」


雙重壓力  進退失據


二○○四年,台灣休耕的稻田已經超過一半,水利設施失修的程度早已引起基層農業官員的憂慮,同時稻農平均年齡在五十五至六十五歲之間,農業人口出現嚴重斷層,年輕人不再進入農業,十年後,農民平均皆超過退休年齡。以現況來看,休耕農田勢必日益擴大,十年後台灣幾乎沒有可能復耕,甚至沒有具備農業知識之人。


自由貿易的支持者或許會說,台灣生產稻米的成本過高,乾脆向國外購買便宜的糧食,對消費者最為有利。但根據聯合國糧農組織(FAO)統計,全世界僅有四%的糧食進入國際市場交易,其餘九六%糧食都留在當地供應國民,更糟的是,這四%糧食屬於投機性生產,產量全憑當年市價而定,波動之大無從掌握,更被全球十大貿易商所壟斷,FAO早已針對糧食貿易化現象發出警告,認為貿易自由化若無配套措施,貧民往往最脆弱,也最容易「未蒙其利,先受其害」。彭明輝說:「到時候,一碗飯賣你三萬元也不嫌貴。沒有任何一個國家能夠維持糧食百分之百自給自足,但至少要有能力對抗糧價波動,不要被人掐住脖子。」


另一方面,台灣當初入會時,「已經闖下大禍」,國民黨談定條件,民進黨接下爛攤子。以稻米來說,台灣比照已開發國家日本,而非開發中國家韓國,意味著台灣調適時間比別人短,開放額度比別人高,彭明輝形容:「我們是脫光褲子,被人羞辱到底了,而且褲子穿不回去。」隨著WTO談判進程,各國都必須做出讓步,但是當台灣本來的出發點就比人落後,自然沒有領先的一天,更何況,台灣還有來自美國的單邊壓力。


農業命脈  不容斷送


乍看之下,許多強勢國家在香港部長會議做出重大讓步,其中最引人注目的是,歐盟承諾在二○一三年完全取消各種形式的出口補貼。但彭明輝指出,談判能力強的國家早就在國內完成布局,才優雅坐上國際談判桌,以歐盟來說,早已將國內農業轉型為自給自足的非出口型態,削減出口補貼自然不受影響,「這些策略雖然不致影響市場,卻會鞏固農業。」WTO談判考驗的是「有沒有錢玩和懂不懂得玩,台灣現在只有幼稚園大班程度」,彭明輝也提醒,雖然加入G10是台灣農業談判的一大進步,但是也要小心勿過度倚賴盟國,以免在密室會議中遭到出賣。


彭明輝強調,未來WTO談判的不是農業的未來,而是每一個消費者的未來;而十年後台灣的糧食問題,不只是經濟問題,而關乎最基本的人權,屆時受害的極可能就是工人和農民階級。他建議政府應盡快透過立法程序,盡可能將補貼措施列入WTO所認可的「綠色補貼」(green box,即對貿易無扭曲效果者)或「藍色補貼」(blue box,扭曲貿易效果較不嚴重者),為農業保存命脈。


本行是機械工程的彭明輝,為什麼近來投入農業研究?他回答得巧妙:「黃土水的水牛浮雕,都市小孩不會懂得欣賞,他的作品好在眼神的溫柔,只有和水牛互動過的人才會知道。」他認為,人類在文學藝術上的傑作,多半成就於十九世紀,帶有農村背景;一旦描寫的情境消失了,德國人再也讀不懂歌德的詩,台灣人也讀不懂鍾理和的小說。沒有農業,就沒有農村;沒有農村,人文精神、文化和歷史也跟著喪失。從這個角度分析WTO農業談判,或許遠了一些,但也顯示農業問題絕不能零碎切割,必須全盤審慎考量。

調整或轉型 政府應輔導

近來國際經濟情勢不佳,台灣也面臨嚴重的經濟不景氣,而中國經濟又快速興起,使得民眾對未來充滿不確定感,甚至對台灣經濟發展失去信心,再加上全球化的快速進展,使得世界經濟相互依賴的程度日深,以貿易立國的台灣,在加入WTO後,正式面臨到全球化的議題,尤其以傳統產業的衝擊最大,但台灣在走向全球化之際,是否能創造新一波經濟起飛?

世貿組織於十二月十三到十八日在香港舉辦第六屆部長級會議,對於全球經濟做出具有共識性質的部長宣言,其中對於農業議題衝擊影響最為深切。隨全球化而來,因貿易自由化而更形尖銳,就國際社會整體而言,只有兩條路可走,一是推動全球貿易自由化,最終達成促進全球經濟發展的目標,二是回歸保護主義的舊路。

台灣是不可能走上回歸保護主義的舊路,於是開放貿易是唯一的出路嗎?中山大學政治經濟學系教授劉孟奇表示,各國一旦開放自由貿易,必然各有輸贏,以農業為例,雖然開放進口看起來對台灣的稻農、果農經濟影響很大,但是相對的,台灣也有開放水產、花卉的出口,對於輸出國的相關產業勢必也造成衝擊,在兩國開放市場貿易的同時,沒有誰是絕對的占盡優勢的地位。

因此,對於沒有競爭力的產業,轉型或調整型態是必要的,像是要求農民休耕、提出優惠補貼方案,或許這種方式是消極的,但劉孟奇認為,除非政府有能力輔導老年農民經濟轉型的條件,否則上述要件是不可避免的。

劉孟奇提出另一種思維,「如果人家能提供品質好、價格又低廉的產品,又何需愛用國貨?」劉孟奇解釋著,台灣是以貿易立國,必須和全世界建立起貿易的體制,才能有經濟的成長;而任何貿易的結果,只要牽涉短期,一定會產生衝擊,於是調整或轉型相形之下更顯重要,企業及勞動者面臨著在原有產業升級,或轉型成另一種產業,政府此時就必須扮演起輔導的角色,否則,任一國不能只是一味的想得到卻不願付出,要有所取捨。(張倩瑋)